Responsabilidad Extendida del Productor: Chile y California en una misma dirección para prevenir la contaminación por plástico

Felipe Massardo Rojas

El 30 de junio de 2022 se promulgó en California la Ley No. 54 del Senado (la “SB 54”), sobre residuos sólidos, obligaciones de información, envases y utensilios de plástico para el servicio de alimentos. Dicha ley es una de las más ambiciosas en Estados Unidos en cuanto a restricciones al uso y distribución de plásticos y envases de un solo uso. La iniciativa constituye el más reciente avance en materia de prevención de contaminación por plásticos y reciclaje en California, pero solo viene a dar continuidad a una estrategia de larga data que el Estado ha emprendido en la materia (de hecho, California ya tiene como objetivo que, anualmente, no menos del 75% de los residuos sólidos generados sean reducidos, reciclados o compostados).

Así, la SB 54 consagra la responsabilidad extendida de los productores, trasladando a ellos los costos y las cargas asociadas a la contaminación por plásticos. Dicha norma regula los envases de un solo uso y los utensilios y vajilla de plástico de un solo uso (incluido el recubrimiento de plástico) para el servicio de alimentos (denominados en su conjunto como “materiales cubiertos”).

Una realidad similar se observa al otro lado del continente. En efecto, en 2016 se aprobó en Chile uno de los más significativos cuerpos normativos en materia de reciclaje: la Ley No. 20.920, que estableció el marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y el fomento al reciclaje (más conocida como la “Ley REP”). Esta normativa creó, entre otros instrumentos de gestión ambiental, la responsabilidad extendida del productor de ciertos productos considerados como prioritarios, atendidas sus características y su potencial contaminante. La normativa buscaba que aquellos que la ley considera como productores de productos prioritarios (incluyendo a los importadores de bienes manufacturados en el exterior) se hicieran responsables de la organización y el financiamiento de los procesos de gestión de los residuos generados por tales productos una vez terminada su vida útil. Dicha norma fue luego complementada con la dictación de la Ley No. 21.368, que reguló la entrega de plásticos de un solo uso y botellas plásticas.

Puede decirse que las leyes chilenas y la norma californiana comparten los mismos principios y presentan importantes semejanzas en materias sustantivas, tales como obligaciones de productores, cuantificación de objetivos de reducción de residuos, productos regulados por la ley, o sistemas para la implementación de los objetivos de la normativa respectiva. Sin embargo, la SB 54 y las normas chilenas no abordan de la misma manera estas materias.

En primer término, la SB 54 se enfoca en envases y utensilios y vajilla de plástico para el servicio de alimentos, excluyendo otras categorías, como envases de productos médicos, o los envases de bebidas. En Chile, la Ley REP abarca ampliamente a los “envases y embalajes” hechos de cualquier material (cuestión que ha generado bastantes dudas a la hora de interpretar el sentido y alcance de la norma), mientras que la Ley No. 21.368 incorporó reglas específicas para los utensilios plásticos de un solo uso y las botellas plásticas.

En materias de obligaciones de productores, la SB 54 exige a los productores de materiales cubiertos que se vendan, ofrezcan, importen, o distribuyan en el Estado de California, que garanticen (i) que en el Estado la cantidad de material cubierto de plástico se reduzca en al menos un 10% para 2027, en un 20% para 2030 y en un 25% para 2032 (conforme a los estándares de la ley y a las instrucciones que a su turno emita el Departamento de Reciclaje y Recuperación de Recursos de California (conocido como “CalRecycle”)); (ii) que todo el material cubierto sea reciclable o compostable para 2032; y (iii) que el material cubierto de plástico se recicle en California a un ritmo de al menos el 30% para 2028, del 40% para 2030 y del 65% para 2032.

La Ley REP, en tanto, estableció un marco legal basado también en un sistema de metas de recolección y valorización de residuos de productos prioritarios (incluyendo a los envases y embalajes). Sin embargo, dicha ley no fijó las metas, sino que encomendó a la autoridad competente (el Ministerio de Medio Ambiente) la emisión de decretos de metas diferenciadas para cada uno de los productos prioritarios. Además, conforme al principio de gradualismo consagrado en la Ley REP, las obligaciones para prevenir la generación de residuos y fomentar su reutilización, reciclaje u otro tipo de valorización deberían ser establecidas y exigidas de forma progresiva, conforme a factores como la cantidad y peligrosidad de los residuos, las tecnologías disponibles, y los impactos social y económico. A la fecha, las metas fijadas por la autoridad han sido bastante ambiciosas, en niveles similares a los fijados por la ley californiana, aunque solo limitadas a envases y embalajes, y a neumáticos.

En cuanto a la Ley No. 21.368, esta prohíbe la entrega de productos de un solo uso (es decir, no reutilizables) en locales de expendio de alimentos para ser consumidos en el mismo establecimiento. Si dichos alimentos son vendidos para llevar, se permite la entrega de productos desechables de materiales valorizables distintos del plástico o hechos de plástico certificado (esto es, plástico compuesto total o parcialmente por materias producidas a partir de recursos renovables, diseñado para ser compostado, cumpliendo con los requisitos establecidos en el reglamento de esta ley – aún no dictado).

Luego, la SB 54 establece la prohibición general de la venta, oferta, distribución o importación de productos hechos de poliestireno expandido usados en el expendio de alimentos, a menos que se demuestre que todo el poliestireno expandido en California será reciclado al menos en un 25% para el 2025, en un 30% para el 2028, en un 50% para el 2030, y en un 65% para el 2032. Por su parte, la Ley No. 21.368 prohíbe la entrega de todo tipo de productos de un solo uso compuestos de poliestireno expandido, tanto para el consumo dentro como fuera de locales de expendio de alimentos, sin admitir excepciones.

Otra innovación de la SB 54 es la creación de la figura de las Organizaciones de Responsabilidad del Productor (las “PRO”, por sus iniciales en inglés), entidades sin fines de lucro encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley. Dichas entidades estarán a cargo, entre otros, de crear un plan de reducción de materiales cubiertos, y de identificar las tecnologías y mecanismos para dar cumplimiento a los requerimientos de la ley. El plan de cada PRO y el presupuesto solicitado para su ejecución deberán ser aprobados por CalRecycle.

La SB 54 busca que, como regla general, todos los productores de materiales cubiertos deben unirse a alguno de estos organismos antes de 2024. Así, ningún productor podrá vender, ofrecer, importar o distribuir materiales cubiertos en California, a menos que dicho productor esté autorizado para participar en el plan de alguna PRO (para la reducción, recolección, tratamiento y reciclaje de materiales cubiertos). Solo excepcionalmente, productores que satisfagan ciertos requisitos específicos en materia de reciclaje podrían cumplir con la normativa de la ley de manera individual (es decir, sin participar de alguna PRO), asumiendo en todo caso las mismas responsabilidades que las PRO.

Por su parte, y similar a la nueva ley californiana, la Ley REP también integró el componente asociativo o colectivo de dos maneras. Primero, creando las figuras de los gestores de residuos, personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas, de carácter público o privado, encargadas de llevar a cabo operaciones de manejo de residuos. Segundo, incorporando los sistemas colectivos de gestión, entidades sin fines de lucro y responsables ante el Ministerio de Medio Ambiente, cuyo fin exclusivo es la gestión de residuos de productos prioritarios. Al igual que las PRO bajo la SB 54, los sistemas de gestión deben ser autorizados por la autoridad competente, y deben presentar un plan de gestión que contenga ciertos elementos mínimos. Sin embargo, la Ley REP es bastante más flexible que la SB 54, en tanto establece expresamente que el cumplimiento de la normativa por parte de los productores pueda ser a través de sistemas de gestión individuales o colectivos.

Una diferencia importante entre la SB 54 y la Ley REP está dada por los costos asociados al cumplimiento de la normativa, por parte de los sujetos pasivos de esta. La SB 54 no solo traspasa los costos asociados a la contaminación por plásticos a sus productores, sino que además crea nuevas obligaciones financieras tanto para productores de materiales cubiertos (quienes deben pagar una tasa a la respectiva PRO) como para cada PRO (entidad que debe pagar un “cargo administrativo para la economía circular” a CalRecycle). Adicionalmente, a partir de 2027, la autoridad tributaria del Estado impondrá un cargo adicional de U$500 millones a cada PRO, a ser depositado en el Fondo para la Mitigación de la Contaminación por Plásticos. Cada PRO podrá, a su turno, cobrar hasta U$150 millones a los productores de materiales cubiertos para poder cumplir con dicha obligación.

La Ley REP, por su parte, se limita a establecer la responsabilidad de productores por los gastos asociados a la gestión de los residuos que produzcan sus productos prioritarios, así como costes derivados de otras acciones para garantizar el cumplimiento de metas (por ejemplo, por normas de etiquetado, de exigencias de ecodiseño, o de cambios en la composición de sus productos). En cuanto a los sistemas colectivos de gestión, la Ley REP solo les exige la mantención de una fianza o seguro para efectos de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones, y el pago de las tarifas correspondientes en caso de que obtuvieran un permiso para el uso de bienes nacionales de uso público, a ser utilizado para llevar a cabo su gestión de residuos. Aun cuando la Ley REP considera la creación de un Fondo para el Reciclaje, aquel estará compuesto primordialmente por recursos públicos y aportes voluntarios, pero no por tarifas a ser pagadas por los productores.

En cuanto a las obligaciones que recaen sobre las autoridades competentes, tanto la SB 54 como la Ley REP son bastante similares. CalRecycle tiene diversas obligaciones que cumplir bajo esta ley, entre otras las vinculadas a la dictación de reglamentos sobre el financiamiento de los objetivos de la ley; la determinación de la información que deberán reportar los productores y las PRO; la publicación de un catálogo de materiales cubiertos, incluyendo aquellos que se consideran reciclables y/o compostables; la definición y publicación de nuevas metas de reciclaje; y la conformación de una junta consultiva que identifique problemas en la aplicación de la ley y proponga medidas y soluciones. El Ministerio de Medio Ambiente, a su turno, debe emitir los decretos de metas de recolección y valorización de productos prioritarios; autorizar los sistemas de gestión; administrar el registro ante el cual deben reportar sus datos los productores y gestores de residuos; y diseñar e implementar programas de educación en materia de protección del medio ambiente y fomento al reciclaje; entre otras.

La entidad a cargo de la fiscalización del cumplimiento de la SB 54 es principalmente CalRecycle, y el incumplimiento de dicha normativa por parte de los productores de materiales cubiertos o por la PRO puede acarrear la revocación de planes de reducción ya aprobados, la obligación de adopción de medidas correctivas, y la imposición de sanciones de hasta U$50.000 diarios pagaderas a beneficio de la Cuenta de Multas para la Economía Circular a ser creada por la ley.

Por su parte, la fiscalización de las obligaciones bajo la Ley REP se le encarga a la Superintendencia del Medio Ambiente, ente sancionador dependiente del Ministerio de Medio Ambiente, mientras que la supervisión del cumplimiento de la Ley No. 21.368 se encarga a las Municipalidades, quienes pueden actuar de oficio o frente a la denuncia de cualquier persona, y deberán tomar las acciones correspondientes ante los tribunales locales competentes. Las sanciones por incumplimiento de la Ley REP van desde una amonestación por escrito hasta multas de hasta 10.000 UTA (U$ 5.900.000 aprox.), mientras que las multas que se pueden imponer por infracciones a la Ley No. 21.368 van de 1 a 5 UTM (U$60 a U$300 aprox.) por cada producto de un solo uso entregado con infracción a las disposiciones antes referidas.

De esta manera, no cabe duda de que las legislaciones chilena y californiana en materia de responsabilidad extendida del productor y límites a la contaminación de plásticos tienen bastantes elementos en común, y apuntan en una misma dirección. En términos comparativos ambas legislaciones representan esfuerzos ambiciosos por reducir la contaminación por residuos plásticos, conscientes de la gran contribución de estos contaminantes en el contexto de la actual crisis climática.

Queda pendiente observar cómo dichas normativas serán aplicadas en ambos lados del continente, considerando que muchas de las obligaciones que se imponen contienen disposiciones con vigencia diferida. Además, está claro que algunas de estas obligaciones representan un salto cuantitativo para muchos productores, y las repercusiones que estas legislaciones pueden causar (en términos de impacto económico, social y político) aún no se conocen del todo.